学前教育“卡脖子”之痛：幼儿园缺教师更缺编制

目前全国幼儿园专任教师总数为258万人，缺额占到总数的20%。幼儿园缺教师，中西部、农村地区幼儿园更缺教师，幼儿园缺教师的重要原因是缺编制。

李莎莎(化名)2011年从一所二本大学的舞蹈学专业毕业后，就回到贵州老家的大山里，当起了一名山村幼儿园志愿者。

开始的时候，李莎莎负责4个村子的孩子，这些孩子聚集在两个教学点。李莎莎周一至周三在一个教学点上课，周四、周五在另一个教学点上课。

“两个教学点之间走路大约要1个小时，这里山路弯弯，一会儿上坡、一会儿下坡，等到了教学点往往累得满头大汗。”她说。

李莎莎担任的志愿者，其实是一个半官方身份。当地为了缓解农村幼儿园严重的师资短缺，由县政府统一考试招聘了一批大学生，与当地团委签订劳动合同，派往农村幼儿园任教。从另一个角度来说，李莎莎并不是教师，尤其是她没有教师编制。

教育部部长陈宝生近日向全国人大常委会作的关于学前教育事业改革和发展情况的报告指出，目前全国幼儿园专任教师尚缺52万人，公办园专任教师在编比例偏低，教师队伍不稳定。

“现在在不少地区，房子盖起来了，但缺教师，尤其缺受过专业培训的教师，重要原因在于缺编制、待遇较低。”在全国人大常委会审议时，常委会委员、学前教育专家庞丽娟认为，教师队伍建设是学前教育的“卡脖子”问题。

李莎莎很喜欢她的孩子们，但随着年龄的增长，每月两千多元的工资却让她的生活日益捉襟见肘，她时常在心底纠结要不要继续坚守这份工作。

缺编制导致缺教师

陈宝生所作的报告指出，目前全国幼儿园专任教师总数为258万人，按每班 “两教一保”标准测算，尚缺52万人。这意味着，缺额占到了目前总数的20%。

全国人大常委会在审议这份报告时，白玛赤林副委员长说：“我去看过一个村的幼儿园，没老师，三十多个小孩由两个家长轮流看，就是集中在一起中午做个饭，下午就回去了。”

幼儿园缺教师，中西部、农村地区幼儿园更缺教师。中国发展研究基金会今年8月发布的《西部学前教育发展问题及解决方案》报告也指出，农村地区幼儿园专任教师的缺口非常大。同时，流动性大的问题也加剧了这一缺口。农村幼儿园教师普遍面临条件艰苦、福利待遇也较差、得不到足够的重视等问题，存在着合格(优秀)教师“进不来”“留不住”的现象。

相关调查显示，当前34.8%的农村幼儿教师希望变换工作，且65.2%的农村在职幼儿教师曾转换过职业或岗位。

西部农村幼儿园教师的质量同样堪忧。当前西部农村地区幼儿师资队伍的补充主要由特岗计划、免费师范生、定向培养、自主招聘等方式进行，教师素质有了普遍性提高。但这份报告也指出，西部地区相对中、东部地区来说，学前教育的起点还是较低，城乡差异大，教师的专业化水平不够高，没有接受或没有接受足够的系统培训。

幼儿园缺教师的重要原因是缺编制。“我们调查发现，农村贫困地区学前教师普遍存在没有编制的情况，具有编制的幼儿园又大量的将农村贫困地区的优秀幼儿教师吸引走了，造成了农村贫困地区的教师队伍长期不足，不稳定。”高友东委员在审议时说。

陈宝生在作报告时指出，截至2018年底，全国公办幼儿园专任教师总数为97.2万，事业编制总量55.6万名，实有在编人数44.8万人。一些地方公办幼儿园编制核定不够及时，还有一些地方一边空编一边使用编外教师，教师队伍不稳定。

河北省某区教育局工作人员告诉21世纪经济报道记者，当地有5所公立幼儿园，其中2所位于市区、3所位于乡镇。全部二百多名教师中，在编的教师不足15%，3所乡镇公办园的人数为0。

“最近两年各学段的入学人数暴涨，本地小学又从幼儿园抽调走了几十名有编制的教师，剩下的在编教师就更少了，而且几乎都在40岁以上，退居管理或后勤岗位，已经不是一线教师了。”他说。

民办园的教师编制更是稀缺。一项对山东省17地市学前教师的问卷调查显示，公办幼儿园中具有事业编制的教师人数比例为17.65%，而民办幼儿园低至3.38%。

没编制教师工资少一半

编制对于幼儿园教师，为什么这么重要？

“有了编制，意味着有了更高的工资和更好的福利保障。”李莎莎告诉21世纪经济报道。

这道隐形的编制，造成了幼儿园教师的同工不同酬。庞丽娟委员在审议时介绍，有编的教师平均五六千元/月，没编的教师才两三千元/月。

“同岗不同酬的情况下，教师的心态不会平衡，就不可能在工作中表现出爱心和热情。”邱勇委员说。

“在基层调研的座谈会上，有的老师眼含热泪和我们说，非在编教师每个月收入两千多元，只有在编教师工资的一半，而且没有‘五险一金’，做同样的工作却享受不到同样的待遇。”杜玉波委员说。

一份对西部八省市三千多名农村公立幼儿园教师和幼教干部的问卷调查显示，有无编制与社会保障有非常重要的关系，94.15%有编制的农村公立幼儿园教师有“五险一金”，92.81% 的无编制的农村公立幼儿园教师没有任何保障。

一个地区几乎每年都会招聘幼儿园教师，但并不会每年都投放编制。

“投放编制最主要的方式是组织统一考试，并且根据工作年限、所获奖励等情况酌情加分，但这样的统一考试是不定期的。”上述教育局工作人员说，“实际上编制是有额度的，但不知道为什么没有及时补充。”

庞丽娟委员认为，面对新形势，亟需有个国家编制标准，指导各地可高于这个国家标准，但不能低于这个标准，以保障事业发展。

1987年，当时的劳动人事部、国家教委曾颁发了《全日制、寄宿制幼儿园编制标准(试行)》，规定了班级规模、师幼比等，但对于教职工人员编制，则规定由编制部门根据实际情况具体掌握。

庞丽娟说，这份标准因为没有编制部门和财政部门参与，最主要是当时的形势下不少地方政府和相关部门对学前教育重要性、对它的公益普惠的属性定位缺乏应有的认识，实际中未能很好执行、落实。

实现“同岗同职同待遇”

幼儿园缺编的问题正在得到缓解，一些地区作出了尝试。

陈宝生作报告时指出，目前有19个省份出台了公办园教师编制标准，贵州省2018年在编幼儿教师数量比2010年增加了7倍，山东省2018年核增人员编制六千余名。

他指出，要继续推动地方结合实际出台公办园教职工编制标准，及时补充公办园教职工，严禁有编不补、长期使用代课教师。

“有了编制，不仅能带来物质上的收入提高，更是一种思想上的依靠，有的教师觉得‘有了编制就万事大吉’，也许就不会离开幼教岗位了。”李莎莎说。

提高幼儿园教师待遇其实不必等待编制。庞丽娟委员建议，抓紧研究建立面向广大公办园非在编教师、公办性质园非在编教师、普惠性民办园教师的“同岗同职同待遇”制度，同待遇包括工资性收入、社保、培训、职称评定、评优评先等。

中国发展研究基金会今年8月发布的《西部学前教育发展问题及解决方案》报告则建议，大胆创新幼教志愿者管理体系和用人机制。这份报告建议采取政府购买服务的形式创新师资补充形式，本地中职幼师专业的毕业生和其他专业的大专毕业生，考试合格可聘为志愿者，入职后为其缴纳养老、医疗等保险。对于工作达到一定年限并通过考核的志愿者，在公办幼儿园招聘和公务员选聘时，优先录用。

这需要对幼儿园加大投入，且将更多投入用于教师薪酬。

“近两年各地对公办园陆续出台了生均公用经费标准或生均财政拨款标准，但普遍偏低。据我们调研了解，有11个省份低于每生每年600元。加之严格控制的公办园保教费收费标准普遍偏低，长期不能调整，普遍200元-500元/月。两项相加起来，普遍的每生每月300元-600元不到，也就是生均成本的一半，造成幼儿园运转困难，教师工资待遇得不到保障。”庞丽娟委员说。

对于普惠性民办园的扶持力度，杜玉波委员认为也不够。他介绍，调研中有的地方反映，一些民办幼儿园转成普惠园后，保育费以前收两三千元，现在只能收几百元，政府的补助又远远不能弥补差额。幼儿园为平衡收支，有的就降低了教师工资，好的教师就不一定能留得住了。

北京师范大学教育学部副教授李敏谊向记者介绍，在学前教育比较发达的挪威，幼儿园办学成本分担中，中央政府约承担50%，市政承担约30%，剩下的20%由学费承担。而在政府承担的经费中，约80%用于生均经费和教师工资，20%用于幼儿园运营。

李敏谊认为，这给我国财政扶持普惠性幼儿园提供了启示，“钱应该更多花在老师身上，而非硬件建设”。

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