坚持以人为本着眼安居乐业让农民工不再成为"候鸟"

    党的十八届五中全会把户籍人口城镇化率加快提高作为全面建成小康社会的重要目标,体现了新型城镇化建设和发展理念。实现这一目标,要求促进农业转移人口市民化,让农民工不再成为在城市和农村之间迁徙的“候鸟”。实践中,可以从以下几个方面着力。

    推进农民工市民化。截至2015年底,我国农民工总数大约为2.8亿,其中在当地乡镇企业就业的有1.1亿左右,在城市就业的有1.7亿左右。在城市就业的农民工虽然在城市居住,但户籍还在农村,难以享受与城市居民同等的公共服务。这些农民工不仅是城市的“候鸟”,对于农村来说也是“候鸟”。因此,新型城镇化建设应解决这些“存量”,让已经在城市稳定就业和居住的农民变成市民,在就业、医疗、教育、养老等方面给予他们与城市居民同等的待遇,实现城乡社会保障制度有效对接,特别是实现新农合与城镇居民医疗保险、新农保与城镇居民养老保险制度的对接,建立城乡居民统一的医疗保险制度和养老保险制度。

    建立城乡统一的户籍管理制度。历史上形成的城乡二元户籍管理制度承载了太多的社会福利和社会管理功能,使农民不仅成为一种职业,而且成为一种身份;不仅限制了农民自由流动,而且使农民难以享受与城市居民同等的社会待遇。有学者统计,城市户口附带了几十项农民享受不到的社会福利。因此,推进以人为核心的新型城镇化,应建立城乡统一的户籍管理制度。实际上,很多地区正在推进户籍管理制度改革,取消城市户口、农村户口之分,统称为居民户口。但一些农民工对于换户口并没有兴趣,因为在有的地区户籍改革更多是一种形式,附着在户口上的社会利益并没有改革,户籍管理的实质性内容并没有改变。如果农民工在换了户口之后仍然难以享受城市居民所享受的利益,这种户籍制度改革就没有多大意义。避免这种情况,需要深化户籍制度改革,取消户籍的身份属性,建立按居住地进行登记和管理的户籍制度,根据实际赋予农民自由迁徙、“用脚投票”的权利。

    尊重农民工意愿有序推进。在以往的实践中,部分地区片面理解城镇化,简单地认为合村并居、农民上楼就是城镇化,出现了农民“被上楼”的现象。在有些地方干部看来,让农民仅仅以成本价掏钱买房上楼是帮助农民改善生活方式、过上城里人日子的大好事,因此往往“替农民着想”“为农民做主”。实际上,这样一来农民的生活方式虽然改变了,但生产方式并没有改变,反倒带来许多不便,最终其生活方式也难有质的提高。因此,新型城镇化应充分尊重农民意愿、维护农民利益,有序推进。城镇化必须以产业为支撑,没有产业支撑就有可能陷入贫民窟与现代建筑并存的“拉美陷阱”。以往一些地方的城镇化由于没有产业支撑,一些上了楼的农民仍然要外出打工,原来的空心村变成了空心社区。这种现象要避免再次出现。同时,应合理定位大、中、小城市和小城镇的发展关系,完善中小城市功能,积极发展中小城市和小城镇。应重点建设小城镇,因为小城镇处于城市之尾、农村之首,大多具有一定的产业支撑,可以实现农民就地城镇化,减轻农民大量流入城市带来的环境污染、交通拥堵等“城市病”。

    维护农民的土地权益。城镇化需要以征地为载体,所征之地绝大部分是农民承包的土地和宅基地。过去,在土地财政的刺激下,有的地方政府对于推进城镇化有着较强冲动,出现了损害农民土地权益的现象,农民的土地权益没有得到很好保障,农民难以合理分享土地增值收益。推进新型城镇化,必须深化农村土地制度改革,保护农民的土地权益。农民的土地权益实质上是一种用益物权。在明确家庭联产承包责任制长久不变的前提下,应进一步明确农村承包地和宅基地的产权,进行确权登记。应重点完善农村土地征用补偿机制,加快建立城乡统一的建设用地市场,规范土地交易机制,让农民成为土地交易的市场主体,能够切实维护自身利益。同时,健全农村土地流转机制,在稳定土地承包关系的前提下,坚持依法自愿有偿原则,规范农村土地流转,促进农村劳动力有序转移。

    (作者为山东师范大学公共管理学院教授)

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