地方税体系因财政压力呼唤重构

根据财政部7月14日公布的2013年全国财政决算情况，去年全年土地出让金收入决算数为39073亿元，是预算数的152.6%，地方政府土地出让金收入再创历史之最，这表明地方政府对土地财政的依赖有增无减。同时数据还显示，今年第二季度土地收入的增长速度较去年同期急剧下滑。同时，上半年，主体税种增值税约1.5万亿元，在扣除“营改增”转移收入因素后，只同比增长1.4%，创近五年新低。据报道，有的地税部门工作人员倍感压力，频繁打电话给房企询问房屋销售情况。

导致这一情况最直接的因素，可能是“营改增”对地方政府财政造成的影响。去年8月“营改增”试点在全国推开，而营业税是地方主要税种之一，据统计占地方总税收的比例在30%以上。虽然存在着一些保护地方税收来源的过渡性安排，但大趋势仍然是，“营改增”进程将逐渐挤出营业税这个主要地税，增大地方政府压力。可以猜测，地方税收部门之所以非常关心房企的经营状况，是因为它们现在或许不得不更依赖城镇土地使用税、土地增值税等其他地税种类。这一情况就更紧迫地把地方税收体系的构建问题提上了日程。

从大趋势来看，地方财政收入压力增大，对土地出让金的依赖程度持续攀高，根本的原因是央地财税关系目前尚未完全理顺。回溯历史，1994年的分税制改革增强了中央的宏观调控能力，但是逐渐弱化了地方财力，地方政府从转移支付中得到的收入，无法确保满足其履行职能所需。目前需要把分税制改革彻底化，用制度化的方式保障央地之间财权的合理配置，在以中央为主导，发挥宏观调控、收入分配调节等作用的同时，赋予地方政府与其事权与支出责任相匹配的财力保障。

完成分税制改革的最重要任务是培育新的地方主体税种。比较适合的地方税是税基宽、税源广的税种，财产税很符合这一点，尤其是正在研讨之中的房产税。目前资源税和消费税的征收范围问题扩大都在讨论之中，但它们很难成为主体税种。房产税因为税基稳定，税负高低直接与地方公共服务相关联，因而比较适合作为首要选择。但该税推出之前必须先解决其合法性问题，并合理设定征收范围、标准、税率等，把土地增值税等统一纳入房产税之中，从而使其在发挥充实地方收入、调节贫富差距作用的同时，避免出现重复征税情况。

此外，调整中央与地方共享税的分成比例，适当增加地方分成比例，也是一种缓解地方财政压力的方式。增值税目前为中央与地方共享税，当前央地之间的分配比例是3:1，但在地方税收趋紧背景下，似可考虑适当增大地方分成比例问题。

此外，地方税体系构建将是一个系统工程，需要把目前的各种暂行条例都升级为法律法规，把央地财政关系用法律的方式固定下来。赋予地方充足的财力来源之后，就可以降低地方政府通过收费等规范性较低的方式弥补收入缺口，减少对企业的乱摊派、乱罚款等现象，实现企业经营环境的优化。同时，也只有完成财税体系的健康重构，过于依赖卖地收入的土地财政才有根治的可能。

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