探索财政集权与分权的平衡点

近期，多个省份相继出台了财政事权和支出责任划分改革文件，更多的省份年内也计划出台这项改革文件。与此同时，一度相对滞后的中央与地方权责划分改革，也正在加速推进。

这是财税改革的关键阶段，也是财税改革难题之一。从国家治理角度说，通过事权财权划分，来探索集权与分权的平衡点，无疑是国家长治久安之所系。如何探寻平衡点之所在，是值得深入思考的大课题。

本轮财税改革已进入深水区。2016年8月，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(下称《指导意见》)，正式宣布这项改革启动，省级以下财政权责划分也因此迫在眉睫。

随着省级改革文件出台，这项改革指向更加清晰：财政事权和支出责任正向中央和省两级政府适度集中，中央与省执行能力和调控能力在强化，地方支出负担被降低。与此同时，市县的财政事权正逐步清晰并得到保障，更多地将决策权下放给地方。

目前《指导意见》中列出的中央财政事权、地方财政事权、中央与地方共同事权相对抽象笼统，而部分省份及市县的改革方案则在此基础上在部分领域给予了细化。通观各省方案，细节不尽相同。实际上，省级以下事权划分决定权在省级党委政府，具体事权划分有所差异实属正常，有利于探索获取更好经验。

不过仍挑战重重。比如，相对模糊的中央、省、市县共同事权及相应支出责任如何进一步明晰?地方改革动力和积极性能否真正被激发?

找到集权与分权的平衡点并不容易。从历史上看，集权与分权是人类社会治理中的一对关键矛盾，各有其利也各有其弊，这对矛盾的消长构成了人类社会治理的不同生态。从这个角度去观察中国历史，实际上从来没有在集权与分权的处理方面达到平衡的理想境界。所谓“外重则强藩问鼎，内重则奸臣指鹿”、“集权有土崩之忧，分权有瓦解之祸”，说的就是这种两难悖论。在现代经济中，这一悖论体现为经济活力与经济稳定之两难。

因此，集权与分权的平衡点需要有反复探索的过程(甚至是历史演化的过程)。

如何找到财政权力划分的平衡点?展望未来，有几个方面值得特别注意：一是治权宜下沉，二是须充分重视财政治理， 三是须构建不同级政府之间博弈协商的机制、平台。

治权下沉、给地方留出空间，是改革开放以来的一条宝贵经验。大量经济研究表明，地方分权是中国最近三十多年来快速发展的一个基本原因。例如，钱颖一、许成钢等学者曾提出，中国的经济改革之所以比东欧、苏联好得多，原因在于苏东实行的是中央部委主导的U型层级制，而中国实行的是地方政府享有分权的M型层级制，后者比前者更有利于非国有经济部门的成长。从国际经验来看，地方自治是联邦制国家的活力之源，尽管国情和政治制度有很大不同，但地方活力关乎经济质量这一点上则是有一定共通性的。

提高地方财政治理水平是特别值得强调的课题。目前财事权划分的讨论多集中在纵向的放权多少，财政治理水平并未得到应有的重视。各级地方政府的施政往往追求“唯上”，因此导致中国地方政府的公共服务职能滞后，与地方社会的脱离日益严重，这不是单纯收放权所能解决的，提高地方财政治理水平也是关键。

构建不同级政府之间博弈协商的机制、平台，意味着不同级政府财事权划分关系需要一个动态调整的过程。有恰当博弈机制，方能走出“收权—放权—收权”的怪圈。这一博弈和协商平台，或者是通过人大制度，或者可以另行设计，这些都可以思考和探索。

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